Det har gått vel et år siden valget i et av verdens lengst-varende diktaturer. Snart et år siden opposisjonspartiet med Aung San Suu Kyi i spissen inntok maktens korridorer i hovedstaden Nay Pyi Taw. For første gang på mer enn fem ti-år går Myanmar inn i et nytt år med en regjering valgt av folket.
– Det er nok en generell følelse av at landet står overfor en del utfordringer og at Aung San Suu Kyi og regjeringen vil møte de første reelle testene på sin styringsdyktighet.
Det sier Myanmar-baserte Richard Horsey til Bistandsaktuelt. Han er uavhengig politisk analytiker som blant annet jobber for International Crisis Group.
Bistandsaktuelt har spurt fire Burma-kjennere hva de tenker om situasjonen i Myanmar i det vi går inn i 2017. Horsey peker spesielt på de pågående konfliktene i statene Rakhine, Shan og Kachin som utfordrende. Han mener den nasjonale fredsprosessen er i vanskeligheter.
– Aung San Suu Kyi og den sivile regjeringen har ifølge grunnloven ikke kontroll over de væpnede styrkene. Mange observatører er overrasket over at hun ikke har vært mer kritisk til de intense militære operasjonene i deler av landet.
– Har lykkes med overgangen
National League for Democracy (NLD) vant valget i november i 2015, og våren 2016 ble U Htin Kyaw Myanmars første sivile president siden 1962. Men Myanmars væpnede styrker, Tatmadaw, har beholdt betydelig makt. Gjennom grunnloven fra 2008 kontrollerer militæret fortsatt 25 prosent av setene i parlamentet samt grense-, innenriks- og forsvarsdepartementet.
De tre departementene regnes av mange som de tre viktigste. Men det er lyspunkter.
– Aung San Suu Kyis regjering har lykkes med å sikre en stabil overgang fra militært styre. Det var ingen selvfølge, sier Audun Aagre.
Lederen i Den norske Burmakomité mener den nye regjeringen har klart å ta grep om den økonomiske politikken og samtidig styrer mot et mindre underskudd i budsjettene enn den forrige regjeringen la opp til.
– Det de ikke har klart er å styrke den sivile kontrollen over de militære, noe vi nå ser konsekvensene av i fredsprosessen og i Rakhine-staten. Dette er et problem som er nedfelt i grunnloven, men som speiler at militæret er den mektigste og best organiserte institusjonen i landet.
– Håp om endringer fremover
Norsk Folkehjelps landdirektør Marte Graff Jenssen påpeker at valget ble respektert av militæret og at maktovertagelsen var fredelig. At det var en suksess i seg selv.
– Det gjør noe med et land å se at slike endringer er mulige. Samtidig har Myanmar fortsatt ikke demokrati. Og det den nye regjeringen må levere på – velferdsutvikling, en komplisert fredsprosess og endring av grunnloven – er kostnadskrevende og langdryge. Dette kommer til å ta tid og regjeringen får allerede kritikk for å levere for sent. Men det store flertallet av befolkningen mener nok at landet går i riktig retning og har fortsatt forventninger til at positive endringer vil skje.
Forsker Marte Nilsen ved Institutt for fredsforskning (Prio) mener valget har ført til flere store endringer. Noen som følge av prosesser satt i gang av den forrige regjeringen, andre som et resultat av tiltak fra den nye NLD-ledede regjeringen.
– Den viktigste endringen er kanskje selve regjeringsskiftet. At det faktisk var mulig skaper håp om at endringer kan skje fremover også. Generelt er det stor entusiasme for at landet har fått en regjering som utgår fra folket. Bevisstheten rund dens begrensede handlefrihet er også stor, men mange er utålmodige og ønsker en bedre hverdag – flere jobber, bedre helsetilbud, skole og så videre, sier Prio-forskeren.
– Men blant etniske minoriteter i de krigsherjede områdene er skuffelsen stor blant mange som hadde håpet på en opptrapping av fredsprosessen.
– Svak prosess for nasjonal fred
Det har vært harde militære offensiver i Kachin-staten helt siden 2011, og i Shan-staten siden 2015. Dette har pågått parallelt med forhandlingene om en nasjonal våpenhvile. Marte Graff Jenssen mener valget høsten 2015 har påvirket det nasjonale fredsprosjektet. Blant annet peker hun på at det ble trekvart års pause i fredsforhandlingene og at Aung San Suu Kyi skal fasilitere forhandlinger der militæret, som også er medlem av regjeringen, er part til konflikten.
– Det er et svært krevende mandat Aung San Suu Kyi har og fredsprosessen(e) kommer til å definere hennes tid som leder, sier Graff Jenssen til Bistandsaktuelt.
Audun Aagre peker på at Tatmadaw, militæret, har vunnet terreng på slagmarken det siste året, mens de etniske gruppene har tapt tilsvarende.
– Dette har påvirket de etniske gruppenes håp om resultater ved forhandlingsbordet, og de har naturligvis begrenset tillit til løfter fra en regjering som ikke kontrollerer militæret. Flere grupper i nord, ledet av Kachin-hæren, valgte i høst angrep som beste forsvar. Det er forståelig, men taktisk uheldig siden det fører til økende antipati i resten av landet.
Lederen i Burmakomiteen fremholder at en fredsprosess må innebære politiske forhandlinger.
– Dit har vi ennå ikke kommet, og det er ingen tvil om hvem som er aggressoren. Hvis militæret ønsker en politisk løsning må de vise det med å slutte å skyte.
- Les også: – Vi er lei av å krige nå
Prio-forsker Marte Nilsen mener fredsprosessen stagnerte allerede før valget.
– Det uheldige er at den ikke er kommet skikkelig igang igjen. Det er naturlig nok nye folk som skal drive prosessen fremover nå. Men det betyr også at tillitsforhold og arbeidskanaler må bygges opp på nytt. Dette har gått for tregt.
– Skal knuse etniske hærgrupper
Richard Horsey er kritisk til det han omtaler som utydelige signaler fra Aung San Suu Kyi og NLD rundt en nasjonal forsoning.
– Selv om verken hun eller presidenten har konstitusjonell kontroll over militæret, kan hun utøve betydelig innflytelse over dem fordi hun har stor nasjonal og internasjonal støtte. Det ser ut til at hun så langt har valgt å ikke bruke denne innflytelsen.
Horsey mener fredsprosessen under den sittende regjeringen har vært svakere enn før maktskiftet – med få dedikerte ansatte og mindre dynamikk.
– Samtidig har en økning i angrep fra Tatmadaw mot væpnede grupper i nord redusert tilliten i prosessen.
Han sier de intensivert kampene beviser at militæret er fast bestemt å knuse de gruppene som enda ikke har signert våpenhvileavtalen. At det er foruroligende.
– I en tid da fredsprosessen synes svak, kan det tenkes at militæret kan være ute etter å endre de strategiske realitetene i Myanmar. Selv på bekostning av å ytterligere svekke fredsprosessen, sier Horsey.
Aagre mener NLD er i en vanskelig situasjon, og at Aung San Suu Kyis tilbakeholdehet delvis kan forklares med et taktisk og politisk spill overfor militæret.
– Regjeringen har lite de skulle sagt i sikkerhetspolitikken, samtidig som de ikke kan gå ut offentlig å si at de er maktesløse. Det ville undergravd deres stilling. Det Aung San Suu Kyi håper på er å vinne hærsjefen tillit gjennom tålmodighet, uten å miste folkets støtte. Men så langt er det vanskelig å se hva regjeringen har fått igjen for pragmatismen.
– Tynnslitt tillit
Etter Aagres syn er NLDs største feil at de ikke brukte tiden før valget til å bygge tillit til etniske hærgrupper.
– Aung San Suu Kyi fryktet nok at en slik kontakt ville provosere de militære, og det er en forståelig bekymring, men sett i bakspeilet ville det vært verdt det. Den mest farbare veien fremover er å bruke den nasjonale våpenhvileavtalen, uansett hvor ubrukelig og verdiløs den er, som en brekkstang for å oppnå politiske forhandlinger.
Han sier at den eneste måten å redusere militærets politiske innflytelse på er å redusere konflikter.
– Å inngå avtaler med en sivil regjering mens man angripes er ikke en enkel øvelse, og betinger sterk tillit mellom Aung San Suu Kyi og etniske hærgrupper. Denne tilliten er mildt sagt tynnslitt. Den eneste som profiterer på det er den militære siden, sier Aagre.
– Men hva forteller de gjentagende overgrepene mot Rohingya-folket om kompleksiteten i det landskapet Aung San Suu Kyi står overfor?
– Det er ingen tvil om at burmesere flest har en sterk antipati mot rohingyanes sak. Det er både historiske og politiske grunner til dette. Samtidig har man en betydelig nasjonalistisk bevegelse, som det militære partiet og militæret selv har tette relasjoner til. Dette må Aung San Suu Kyi forholde seg til. Regjeringen har ikke mandat innen sikkerhetspolitikk, men de kontrollerer parlamentet og kan levere lovendringer eksempelvis knyttet til statsborgerskap.
Aagre peker på at regjeringens talspersoner lenge har valgt en total fornektelse av menneskerettighetsbrudd fra militæret og politiet.
– NLD og Aung San Suu Kyi må måles på det de har kontroll over, nemlig lovgivningen. Hvis ikke det skjer en bedring innen lover og av rettsikkerheten i løpet av året er dette svært skuffende.
– Har regimeskiftet endret noe for folk flest?
– I den grad man mener frihet og demokrati utgjør en forskjell for vanlige mennesker, har valget endret mye. Det er natt og dag, sier Aagre.
Lederen i Burmakomiteen har sett positive trekk de siste månedene innen helse, utdanning og næringsliv.
– Det er for tidlig å måle konsekvenser for den burmesiske befolkningen i kroner og øre, men jeg har en grunnleggende tro på at en regjering som representerer folket vil levere på levestandard og forbedringer.
Richard Horsey peker på at høy inflasjon har truffet vanlige mennesker hardt. At det har bidratt til et status quo for mange.
– Mange har ikke sett forbedringer i sine liv i forhold til for et år siden, sier Horsey.
– Men det er fortsatt veldig sterk støtte for Aung San Suu Kyi.
Norsk Folkhjelps landdirektør utdyper:
– Folk i Myanmar er ikke vant til at myndighetene skal være der for dem, og livet fortsetter derfor som før med at man setter lit til familie og venner. Samtidig er det fortsatt tillit til at endringer skal skje og tilliten til Aung San Suu Kyi er høy blant folk flest, sier Marte Graff Jenssen.
– Sender farlige signaler
Både Prio-forsker Marte Nilsen og Burmakomiteens Audun Aagre mener fredsprosessen og konflikten i Rakhine-staten vil bli de mest betente i Myanmar fremover.
– En løsning for den humanitære situasjonen og den rettslige statusen for Rohingya-befolkningen er helt avgjørende. Undertrykkingen av rohingyaene kan få farlige regionale konsekvenser og øke etniske og religiøse spenninger i Sørøst Asia. Men måten myndighetene håndterer Rakhine-krisen på er også skadelig for Myanmar, sier Prio-forsker Marte Nilsen:
– Myanmar er et land full av konflikter og likegyldigheten til denne krenkelsen av menneskeverdet sender farlige signaler.
– Både problemene i Rakhine og rundt fredsprosessen er knyttet til militærets autonomi i sikkerhetspolitikken. Vi ser også at det militæret partiet USDP presser på for å sammenkalle sikkerhetsrådet, hvor militæret har flertall, og de krever at etniske hærgrupper som ikke har signert våpenhvilen klassifiseres som terrorister for å legitimere enda hardere militære virkemidler. Det illustrerer at den sivil-militære relasjonen fremdeles er en sentral utfordring, sier Aagre.
Han mener det blir spennende å se hvordan velgerne behandler NLD i suppleringsvalget i april i år.
– Det er bare 18 seter på valg, men det vil overraske meg om ikke etniske minoritetspartier kommer sterkere tilbake etter valget i 2015. Det mener jeg er en sunn korrigering, sier Aagre.
– Ikke et demokrati, enda
Richard Horsey sier generell politikkutforming blir det mest krevende for Aung San Suu Kyi og hennes regjeringskolleger i det nye året.
– Å få på plass effektive styrings- og policyprosesser er trolig de største utfordringene NLD står overfor i sin overgang fra opposisjons- til regjeringsparti. Disse svakhetene har hatt en innvirkning på hele statsapparatet, fra fredsprosessen til økonomien, og blir ikke mindre utfordrende i tiden som kommer.
Marte Graff Jenssen mener listen over utfordringer er lang i et land der grunnleggende menneskerettigheter fortsatt ikke blir respektert.
– Det er mye å kritisere regjeringen for. De er uerfarne både som maktutøvere og som forvaltere av demokratiske institusjoner. Men det står ingen andre enn de militære klare til å ta over makten, og heller ikke de ser ut til å ønske det. Så man må gi den nye regjeringen tid. Vi ser at våre partnere ser det som sin oppgave å være konstruktive og kritiske aktører som tar regjeringen på ordet og forventer at de leverer på det de lover, og at de kritiserer dem når de ikke følger internasjonale menneskerettighetsnormer, sier Graff Jenssen:
– Vesten må ikke finne på å krysse av landet som et demokrati nå, for så å gå videre. Demokratikampen i Myanmar er ikke over.
- Les også: Hva nå, Myanmar? og Myanmar eller Burma?
